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La Mujer en las Operaciones
de Paz
María Teresa Infante Caffi
1. Temas de debate
Esta presentación se
refiere a algunos problemas que enfrenta la mujer en los conflictos
armados contemporáneos y el alcance de los instrumentos internacionales
que la protegen ante dichos eventos.
El tema comprende perspectivas
relacionadas tanto con aspectos teóricos como con materias de la práctica
actual. Por una parte, la situación de la mujer merece ser examinada
a la luz de los cambios experimentados por los estudios sobre el conflicto
en general, y por otra parte, teniendo en cuenta la naturaleza evolutiva
de los conflictos internacionales e internos, y sus características.
El Secretario General
de las Naciones Unidas ha puesto de relieve1 en 2000 esta doble dimensión,
al señalar la necesidad de proteger a la mujer y a las niñas en situaciones
de conflicto, el deseo de que quienes cometen violencia contra ellas
sean llevados a la justicia, así como que la mujer encuentre un lugar
igualitario en el proceso de adopción de decisiones sobre materias de
paz y seguridad. Igual imperativo ha sido reiterado en el debate sobre
operaciones de paz y el papel de la mujer, que efectuó el Consejo de
Seguridad en 20022.
En 1995, la Cumbre de
Beijing ya había destacado la relacion entre la preservación y construcción
de la paz en todos los niveles, con el avance de la mujer. El tema fue
abordado nuevamente y en profundidad en el Plan de Acción de Namibia
y la Declaración de Windhoek, 2000.
La pregunta que
surge en consecuencia al examinar este tema, es cuan relevante parece
ser el tema de la mujer cuando se estudian las formas de prevención
y acción ante los conflictos, y si esto tiene relación con el papel
que cumplen las operaciones de mantenimiento de la paz y su eficiacia.
Los análisis muestran desde cierto escepticismo, hasta una gran confianza
en la dirección que adquieren los nuevos esquemas y el fortalecimiento
de los mecanismos internacionales apropiados para el efecto.
En este contexto, todos
los enfoques coinciden en señalar que las mujeres se encuentran entre
los grupos más vulnerables, pudiendo variar los grados de las amenazas
o los factores adversos según el alcance específico de los conflictos.
En el derecho internacional, este tema se ha situado como uno importante
desde el punto de vista de los derechos humanos y el derecho interternacional
humanitario, marco normativo sobre el cual corresponde ver su eficacia,
y la relaciones que surgen con patrones culturales y sociales prevalecientes
en las distintas sociedades.
Dos tópicos figuran en los análisis generales sobre el tema, la discriminación y la violencia, como puntos específicos para situar el trabajo del derecho y la acción internacional.3. Un efecto importante al respecto ha tenido la Declaración de las Naciones Unidas sobre eliminación de la violencia contra la mujer adoptada en 1993 y los diferentes cometidos entregados a órganos del Sistema de las Naciones Unidas, así como al ámbito interno de los Estados en áreas como la educación, la revisión de normas discriminatorias, la prevención, entre otras.
Otro enfoque complementario
se presenta en el campo político y social, ante la necesidad de incluir
de manera decidida perspectivas de género en las tareas comprendidas
en las operaciones de mantenimiento de la paz y de construcción de la
paz, teniendo en cuenta las vulnerabilidades antes indicadas y la búsqueda
de eficacia en las medidas que se adopten.
2. La protección y la
promoción de valores y derechos respecto de la mujer. El papel del derecho
internacional.
En 2000, la Resolución
1325 del Consejo de Seguridad describió diversos aspectos centrales
que comprende un enfoque que vincule a la mujer, la paz y la seguridad,
documento que los Estados han destacado como el marco más importante
para el tratamiento del tema. A partir de este marco, se han desarrollado
procesos de evaluación destinados a entregar recomendaciones prácticas
a los Estados y agencias internacionales, entre ellos, desde el Fondo
de las Naciones Unidas para la Mujer, UNIFEM y las tareas que
conduce la Secretaría General.4
Una característica especial
que presentan estos enfoques es la relación que establecen entre procedimientos
tendientes a la protección y a la promoción, a partir de ciertos patrones
que se verifican a nivel mundial. Entre ellos:
Ante ello, el derecho
internacional muestra una importante evolución a nivel de los Principios,
como parte de un fenómeno que data de los últimos 50 años. El asunto
Akayesu, recientemente fallado por el Tribunal Penal Internacional de
Rwanda, ha planteado por ejemplo, el tema de la vinculación entre la
violencia sexual y el crimen de genocidio. En este caso, la asociación
se funda en la hipótesis de que se dicha violencia se realice con la
intención específica de destruir, en todo o en parte, un grupo particular,
destacando el aspecto coercitivo de dichos actos.
En otros casos conocidos por el Tribunal Penal Internacional de la ex Yugoslavia, se ha estudiado si el embarazo forzado puede constituir evidencia de intento de genocidio, e incluso la responsabilidad por el hecho de impartir una orden superior para cometer violencia sexual. Es interesante señalar además, que este Tribunal ha aceptado que un crimen contra la humanidad puede ser cometido por una persona que no es agente del Estado.
3. El papel del Derecho
Internacional.
La Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer,
de 1979, consagra una serie de principios y normas destinadas a prevenir
y hacer cesar políticas y leyes internas que atentan contra dicho principio.
Su artículo 5, a) destaca este objetivo como la voluntad de modificar
los patrones socioculturales de conducta de hombre y mujeres, con miras
a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias
y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad
o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas
de hombres y mujeres.
En el actual sistema
internacional, la pregunta que se formula es si se visualizan nuevas
áreas de trabajo para abordar los conflictos armados, tanto internacionales
como internos, de interés de la comunidad internacional. No se
trata solamente de examinar el tema desde una perspectiva de los principios
que protegen a toda persona y que se resumen en el deber de otorgar
un tratamiento humano en toda circunstancia, o el valor consuetudinario
de los mismos, sino que además de la inclusión explícita del problema
de la violencia y el empleo coercitivo del sexo y su consideración en
el ámbito del derecho aplicable a los conflictos armados. Es importante
destacar la falta de diferencia entre conflictos internos e internacionales,
en esta perspeciva.
El Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional, en vigor, ha definido entre los crímenes
contra la humanidad [ supuesto un ataque amplio o sistemático] la violación,
la prostitución forzada, el embarazo forzado, la esterilización forzada,
o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable. El
Estatuto explicita además que algunas conductas contra las mujeres,
califican como crímenes contra la humanidad. Por ejemplo, la esclavitud.
Esta Corte tiene competencia
sobre graves infracciones a las Convenciones de Ginebra de 1949, enumerando
entre ellas, las cometidas contra mujeres y niños, como la violación,
la esclavitud sexual, la prostitución forzada, el embarazo forzado,
la esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual.
Es útil recordar el papel que cumple el artículo 3° común a los Convenios
de Ginebra de 1949, sobre un trato mínimo humanitario, en cuanto a la
extensión de esos principios a conflictos que no tienen carácter internacional.
En este sentido revisten
importancia algunas situaciones y conductas reguladas por las Convenciones
y el Protocolo I de 1977, entre ellas, la prohibición de maltratar o
de discriminar entre prisioneros de guerra y los civiles, la obligación
consistente en que las mujeres deben ser tratadas con todas las consideraciones
debidas a su sexo y, en todo caso, se beneficiarán de un trato tan favorable
como el que reciban los hombres..
La IV Convención al referirse
al estatuto y el trato de las personas protegidas,
en lo que respecta al trato en los territorios de las partes en conflicto
y a los ocupados, señala que toda persona protegida tiene derecho, en
todas las circunstancias, a que su persona, su honor, sus derechos familiares,
convicciones, prácticas religiosas, hábitos y costumbres sean respetados.
Siempre será tratada con humanidad y protegida contra cualquier acto
de violencia o de intimidación, contra los insultos y la curiosidad
pública.
En este orden, las mujeres
serán especialmente protegidas contra todo atentado a su honor y, en
particular, contra la violación, la prostitución forzada y todo atentado
a su pudor. Igualmente, no podrá ejercerse coacción alguna de índole
física o moral contra las personas protegidas, en especial para
obtener de ellas, o de terceros, informaciones.
En este régimen ....las
personas que estén en poder de una parte en conflicto y que no disfruten
de un trato más favorable en virtud de los convenios o del presente
protocolo serán tratadas en toda circunstancia con humanidad
y se beneficiarán, como mínimo, de la protección prevista en el presente
artículo, sin distinción alguna de carácter desfavorable basada en la
raza, el color, el sexo, el idioma, la religión o las creencias, las
opiniones políticas o de otro género, el origen nacional o social, la
fortuna, el nacimiento u otra condición o cualesquiera otros criterios
análogos. Cada parte respetará la persona, el honor, las convicciones
y las prácticas religiosas de todas esas personas.
Se establece una lista
de conductas prohibidas, ya sean realizados por agentes civiles o militares;
los atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos
humillantes y degradantes, la prostitución forzada y cualquier otra
forma de atentado al pudor.
Asimismo, las mujeres privadas de libertad por razones relacionadas
con el conflicto armado serán custodiadas en locales separados de los
ocupados por los hombres. Su vigilancia inmediata estará a cargo de
mujeres. No obstante, las familias detenidas o internadas serán alojadas,
siempre que sea posible, en un mismo lugar, como unidad familiar..
El mismo Convenio IV
establece que los traslados forzosos y deportaciones de personas protegidas
desde el territorio ocupado al territorio de la potencia ocupante o
al de cualquier otro país, ocupado
o no, están prohibidos, sea cual fuere el motivo.
Sobre el derecho de ciertas
personas a una protección especial en razón de su debilidad o de su
vulnerabilidad, como es el caso de las mujeres y los niños, en el Protocolo
Adicional I de 1977, se establece 1) que las mujeres serán objeto de
un respeto especial y protegidas en particular contra la violación,
la prostitución forzada y cualquier otra forma de atentado al pudor;
2). Serán antendidos con prioridad absoluta los casos de mujeres encintas
y de madres de niños de corta edad a su cargo, que sean arrestadas,
detenidas o internadas por razones relacionadas con el conflicto armado;
3) en toda medida de lo posible, las partes en conflicto procurarán
evitar la imposición de la pena de muerte a las mujeres encintas o a
las madres con niños de corta edad a su cargo por delitos relacionados
con el conflicto armado. No se ejecutará la pena de muerte impuesta
a esas mujeres por tales delitos.
En materia de sentencias
a prisioneras de guerra, una prisionera
de guerra contra quien se haya dictado tal sentencia, la cumplirá en
locales distintos y bajo la vigilancia de mujeres.
En síntesis, diversas
disposiciones de las Convenciones de Ginebra y el Protocolo Adicional
I, se refieren a la mujer y la familia.
Estas obligaciones van
dirigidas especialmente a la potencia detenedora de las personas
protegidas y establece su responsabilidad. La potencia ocupante, por
ejemplo no deberá entorpecer la aplicación de las medidas preferenciales
que hayan podido ser adoptadas antes de la ocupación en favor de los
niños menores de quince años, de las mujeres encinta y de las madres
de niños menores de siete años, por lo que respecta a la nutrición,
a la asistencia médica y a la protección contra los efectos de la guerra..
Este principio se aplica
además por la vía consuetudinaria a los conflictos armados de carácter
no internacional.
4. El Derecho Internacional
y las consecuencias de las infracciones
El derecho internacional
ha asimilado las violaciones al trato humanitario conforme a ciertos
requisitos, a crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad. Así
lo han considerado los Estatutos de los Tribunales Penales creados por
el Consejo de Seguridad, y su jurisprudencia lo ha confirmado.
En este ámbito se ha reforzado el concepto de que las personas no pueden
renunciar a sus derechos voluntariamente.
Este es un punto esencial
para el análisis de la eficacia de los instrumentos vigentes evaluar
la respuesta que se está dando respecto de la protección de la
mujer en conflictos armados.
De este análisis, surgen tareas y áreas de trabajo en diversas áreas:
a. En lo jurídico, corresponde
asegurar el respecto del derecho internacional, tanto de los derechos
humanos como del derecho internacional humanitario, seguir y apreciar
el papel de los tribunales, en cuanto al papel del principio de no discriminación
y su impacto en el contexto internacional.
b. La capacitación de
quienes intervienen en un contexto del conflicto y son actores directos
del mismo. Se ha aludido al entrenamiento para prevenir y enfrentar
conductas que atentan contra el ordenamiento jurídico antes delineado,
en la persona de las mujeres (embarazo forzado, violación, conductas
indecentes, entre otras conductas). El problema se sitúa en el ámbito
interior al conflicto entre combatientes y actores, así como entre sujetos
o potencias protectoras y en el contexto de la acción de fuerzas de
paz, que operan bajo mandato internacionales.
El tema parece vasto
y complejo por cuanto implica además de las fuentes citadas, un conocimiento
especial y la capacidad para aplicar instrumentos en forma directa o
complementaria a conflictos armados que pueden afectar decisivamente
a mujeres y niños, como las relativas a las armas convencionales de
1980, y sus protocolos.
c. El entrenamiento de
fuerzas policiales y armadas en estas materias para el cumplimiento
de las normas y la capacidad para investigar conductas.
d. La promoción de valores
y perspectivas políticas para el tratamiento del tema de la mujer en
el contexto de los conflictos armados.
e. La promoción de una
participación igualitaria en los niveles políticos internacionales,
no sólo en cuanto a la representación geográfica, sino que además en
lo relativo a los procesos de mantenimiento de la paz, mediación y negociaciones.
f. La inclusión de perspectivas
de género en la solución de conflictos armados u otros conflictos, y
en los procesos de reconciliación nacional. Por ejemplo, es válido
discutir sobre el papel de las mujeres en el reasentamiento y la rehabilitación
de combatientes y la colaboración que organizaciones de mujeres pueden
efectuar en favor de la construcción de la paz o preventivas.
g. En cuanto a tareas
diplomáticas, se sugiere destacar el papel que cumple la condena a las
acciones contra la mujer y la importancia del trabajo de fortalecimiento
de estándares internacionales para prevenir actos de violencia contra
las mujeres.
f. En ese mismo orden,
el fortalecimiento del papel de la investigación para conocer y atacar
actos de violencia contra la mujer y proporcionar una reparación adecuada.
Cabría destacar el papel de la capacitación de quienes asumen la dirección
de instituciones en tareas comunitarias en este ámbito.
5. Reflexión para
el Sistema de las Naciones Unidas
El Consejo de Seguridad
en su reflexión de 2000, destacó la importancia de este tipo de temas
dentro de su campo de acción. Entre otros , resaltó la necesidad de:
En este sentido, las
operaciones de paz en sentido amplio del concepto, plantean elementos
centrales para su evaluación. Una de sus tareas más difíciles es la
construcción de medios para la solución de los conflictos y el establecimiento
de la paz. Aquí es donde se plantea un papel especial a las mujeres
(agrupaciones, liderazgos sociales, funciones públicas o responsabilidades
en las comunidades).
El tema tiene que ver
con la generación de acuerdos en el nivel interno o interno con efectos
internacionales, tarea donde el sistema internacional tiene que considerar
elementos, como la necesidad del consentimiento de las partes locales,
la imparcialidad, la limitacion al uso de la fuerza bajo el título de
legítima defensa, todos principios básicos de las operaciones de mantenimiento
de la paz, a menos que su mandato comprenda otros elementos respecto
del empleo de la fuerza.
Hay por otra parte, aspectos
políticos y estratégicos, así como de naturaleza operacional que influyen
en las etapas de prevención, mantenimiento y costrucción e inciden en
la capacidad de las Naciones Unidas para desarrollar estrategias de
construcción de la paz. En este orden, figura la inclusión de elementos
civiles, policiales, el derecho interno, la reconciliación nacional,
la desmobilización, el desarme interno, los programas de reinserción,
la asistencia electoral; entre otros, donde la mujer tiene un papel
que asumir.
Otro ángulo considerado
ha sido la reunificación familiar como elemento para el fortalecimiento
de la paz, el entrenamiento para el trabajo, el empleo del idioma local,
y los servicios básicos, entre otros.
En cuanto a la diplomacia
preventiva, concebida como un conjunto de acciones que tienden a producir
un efecto preventivo de operaciones político-militares, y que comprende
medios tales como los derechos humanos, y el desarrollo económico y
social, la comunidad internacional está interesada en las etapas de
construcción de la paz, que comprende medios diplomáticos para persuadir
a las partes en conflicto a cesar las hostilidades, así como en la negociación
de formas de arreglo pacífico. En ambos casos, las partes deben
estar de acuerdo.
Se trata de identificar
crisis potenciales y disponer de medios diplomáticos (rol del Secretario
General, investigación, mediación, y sobre todo, la construcción del
apoyo político)5. Además, del establecimiento de misiones políticas
y buenos oficios con respaldo económico, la cooperación con organizaciones
regionales, organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación.
El papel de la mujer en este contexto también debe ser considerado.
En la actual situación
internacional, existen precedentes en que se advierte la presencia del
tema de la mujer en el marco de las operaciones de paz, como es el caso
de Timor Oriental, Bosnia, Kosovo, Sierra Leone, Congo. Allí figuran
elementos como la violencia contra la mujer (género), el tráfico de
mujeres y niños, la incorporación de perspectivas de género en el proceso
de desarme, la desmobilización y reintegración de refugiados y personas
desplazadas, incluyendo ex combatientes, la facilitación de la participación
de las mujeres en las reformas electorales y la administración civil,
y temas sociales y de salud, como la lucha contra la expansión del virus
del sida.
En este mismo contexto,
resulta de interés el tema de la aplicación de las reglas del derecho
internacional y las convenciones especiales sobre refugiados y desplazados,
por lo que se ha hablado de códigos de conducta para abordar el tema
de las mujeres y niños.
Esta discusión debe abarcar,
como se ha mencionado en las Naciones Unidas, el papel de las mujeres
en la planificación e implementación del proceso de paz, y el estudio
de las mujeres como víctimas y también como protagonistas. Naciones
Unidas ha evaluado, a partir del mandato dado por la Resolución 1325
del Consejo de Seguridad (2000), que esta perspectiva no ha sido suficientemente
incorporada.
Por otra parte, los estudios
sobre el impacto del conflicto armado en la mujer, dejan en evidencia
la responsabilidad que asumen los Gobiernos en materia de protección
y asistencia a las mujeres (víctimas, prisioneros), y del papel que
incumbe a la protección internacional de entidades como el Comité Internacional
de la Cruz Roja. Un examen semejante debe hacerse a nivel de los Gobiernos
y regional.
La perspectiva de la
paz y la seguridad está asociada, por lo tanto, a procesos complejos
que comprenden elementos de empleo de la fuerza, legitimidades y valores,
así como jurídicos, y en este contexto, las Naciones Unidas tienen el
deber de profundizar sus responsabilidades en favor del mantenimiento
de la paz y la reconstrucción de las comunidades afectadas. Las
organizaciones regionales y especializadas también deben colaborar con
este esfuerzo desde sus instancias propias (refugiados, mujer, derechos
humanos). La verificación y control, propios de esquemas de derechos
humanos y derecho internacional humanitario, además de la generación
de códigos de conducta adecuados para enfrentar a las víctimas de los
conflictos internos e internacionales, y la asesoría adecuada en el
tratamiento del tema de la mujer y los niños en las fuerzas intervinientes,
son temas de trabajo actual.
De aquí surge la necesidad
de aunar visiones complementarias entre componentes del sistema y de
promover un mayor envolvimiento de mujeres en posiciones directivas
en las operaciones de paz, además de la plena incorporación del derecho
internacional humanitario en los manuales operativos. Esto, en reconocimiento
de que las mujeres no sólo son susceptibles de ser protegidas, sino
pueden ser también combatientes, prisioneras, diplomáticas o negociadoras,
entre otros roles.