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Por Idoye Zabala Errazti
Dpto. Economía
Aplicada I - Universidad del País Vasco - Euskal Herriko Unibertsitatea
¿Qué es el desarrollo?,
¿cómo se mide?. Estas preguntas se han intentado responder tanto desde
la economía como desde otras ciencias sociales, especialmente a partir
de los años 50 de este siglo cuando comenzó a preocupar la suerte de
los llamados "países atrasados" y la comunidad internacional
se planteó el objetivo de acercar sus economías a la de los países industrializados.
En estos cincuenta
años ha habido distintas respuestas a estas preguntas, unas más centradas
en los medios (crecimiento económico, proceso de industrialización…)
y las otras más centradas en los fines (las personas y sus necesidades).
En las páginas
que siguen voy a centrarme en las segundas, es decir, en las respuestas
más preocupadas por el bienestar de las personas, especialmente por
el bienestar de los grupos más desfavorecidos y vulnerables. Para ello
distingo tres etapas: los años 70, cuando se generaliza la preocupación
por la pobreza; los años 80 con el retroceso que suponen las políticas
de ajuste y las críticas desde quienes plantean un ajuste más humano;
y los años 90 con la búsqueda de un desarrollo alternativo que se ha
plasmado en el enfoque del desarrollo humano.
Cualquiera de
las respuestas que se den a las preguntas formuladas al comienzo tiene
implicaciones en las relaciones de género de cada sociedad. Muchas economistas
feministas han trabajado para hacer visibles esas implicaciones y para
transformar las estrategias de desarrollo de forma que favorecieran
a las mujeres. Aunque este no es lugar para hacer un balance de ese
trabajo, si es necesario conocer qué es lo que se plantea para mejorar
la situación de las mujeres y para transformar las relaciones de género.
Por ello, en cada una de las etapas, se analizan las preocupaciones
generales y las preocupaciones de género.
1. EL DESARROLLO
COMO LUCHA CONTRA LA POBREZA
La primera vez
que el pensamiento sobre desarrollo se centra en las necesidades humanas
es en los años 70, cuando los balances que se realizan sobre el mismo
ponen en evidencia que el crecimiento económico ha aumentado la desigualdad
en muchos países pobres y que se ha profundizado la brecha absoluta
entre los países desarrollados y los demás.
Este relativo
fracaso del crecimiento económico para conseguir un alivio de la pobreza
de los grupos con menores ingresos, lleva a los organismos de desarrollo
a cuestionar la estrategia del crecimiento. La OIT publica en 1976 "Employment,
growth and basic needs: A one-world problem", libro que centra
la atención en la importancia de aumentar los ingresos de los pobres
y en la estrategia de las necesidades básicas que es adoptada por buena
parte de la comunidad del desarrollo internacional. El Banco Mundial
se plantea, por su parte, la estrategia de "Redistribución con
Crecimiento" y, posteriormente recogiendo las preocupaciones planteadas
por la OIT busca cómo combinar la satisfacción de las necesidades básicas
con la necesidad del crecimiento económico.
La estrategia
de redistribución con crecimiento (Chenery, et. al., 1976) se plantea
la necesidad y posibilidad de combinar la anterior estrategia de crecimiento
económico con medidas para mejorar el ingreso de los grupos más pobres.
Su interés por la distribución del ingreso no está en la búsqueda de
una participación más igualitaria en el mismo sino en una aceleración
del crecimiento del ingreso de los grupos más pobres.
Es importante
el papel del sector público que debe intentar dar acceso a los grupos
objetivo a insumos físicos y financieros, a conocimientos técnicos y
educativos que mejoren el capital humano, y a infraestructuras y
activos de propiedad privada como la tierra, necesarios para aumentar
la producción. Se necesita dirigir la inversión pública de manera que
sostenga los ingresos de los grupos pobres, fortalezca su propiedad
y su acceso a los recursos físicos y humanos, ya que sin esta inversión
no se puede evitar que el ingreso per cápita de los pobres crezca más
lentamente que el de los grupos de mayores ingresos.
Sus recomendaciones
se pueden resumir en una consigna: "redistribución dinámica".
No se trata de cuestionar la distribución de activos existente, lo que
puede resultar políticamente difícil de llevar a la práctica, sino de
que los gobiernos reorienten el flujo de inversión pública a través
del tiempo para mejorar la situación de los grupos de mayor pobreza.
Esta estrategia
tuvo un carácter casi oficial en las políticas antipobreza que puso
en marcha el Banco Mundial bajo el mandato de McNamara. Aunque impulsada
por una preocupación por la suerte de los sectores desfavorecidos, no
pretendía cuestionar el estado de cosas existentes, ni analizar las
causas profundas de la pobreza dentro de cada país, ni mucho menos las
relaciones económicas internacionales que habían aumentado la distancia
en el ingreso de los países ricos respecto a los pobres.
El otro enfoque
que se plantea desde el Banco Mundial, siguiendo la nueva orientación
sobre la satisfacción de las necesidades básicas, es más radical en
el planteamiento. Desplaza la atención del aumento del ingreso a la
cobertura de las necesidades básicas porque considera que no está claro
que la existencia de un ingreso adicional sirva para mejorar esa satisfacción.
Se llama la atención sobre la desigual distribución del ingreso en el
hogar donde a pesar de que las mujeres tienen una mayor carga de trabajo,
los alimentos no se distribuyen de acuerdo con el esfuerzo y donde el
aumento del ingreso masculino no garantiza una utilización del mismo
para satisfacer las necesidades básicas de la familia. Otra razón para
no centrarse en el ingreso es la existencia de una alta proporción de
pobres que no puede trabajar (enfermos, ancianos…) y cuyas necesidades
sólo se pueden cubrir a través de transferencias. Este planteamiento
queda recogido en el libro "First things first: Meeting basic human
needs in developing countries"(Streeten y col., 1981).
Este enfoque va
más lejos que el anterior al plantear la importancia de reasignar la
producción desde bienes no necesarios a bienes básicos. Satisfacer las
necesidades básicas puede exigir cambiar la composición del producto,
las tasas de crecimiento de sus componentes, la distribución del poder
adquisitivo, el diseño de los impuestos y de los servicios sociales
y el sistema de distribución dentro de la unidad familiar. También se
afirma la necesidad de impulsar al mismo tiempo una reestructuración
del orden económico internacional como estrategia complementaria a la
de las necesidades básicas.
Además, el enfoque
tiene en cuenta las necesidades no materiales ya que se consideran condiciones
importantes para llenar las necesidades materiales. Se incluyen la autodeterminación,
la confianza de las personas en sí mismas, la seguridad, la participación
colectiva y el poder dar un sentido de finalidad a la vida y al trabajo.
La importancia de la participación colectiva estriba en que permite
movilizar más y mejor los recursos locales.
A pesar de ser
un enfoque más ambicioso y progresista que el anterior apenas toca los
aspectos políticos. Sigue sin cuestionar las razones de la pobreza y
no señala la necesidad de un cambio en la propiedad de los recursos
productivos, algo que sería necesario para llevar adelante los cambios
de producción que se plantean. Si bien supone un paso en la observación
de desigualdades dentro del hogar, no se analizan las razones de estas
desigualdades.
Aunque las potencialidades
de la estrategia de satisfacer las necesidades básicas son mayores que
las de la estrategia de crecimiento económico, especialmente por su
énfasis en los grupos más desfavorecidos y en su participación para
lograr satisfacer esas necesidades, la falta de un análisis más profundo
sobre las causas de la pobreza y el intento de conciliar la estrategia
antipobreza con la del crecimiento económico, limitan esas potencialidades.
Desde el punto de vista de la puesta en práctica de programas y proyectos
con este enfoque, se han realizado críticas (Ayres, 1983) ya que no
han sido los grupos de menores ingresos los más beneficiados, sino grupos
de ingresos medianos y altos, especialmente en los programas rurales.
2. LA ESTRATEGIA
ANTIPOBREZA DIRIGIDA A LAS MUJERES
En la época en
que surge la preocupación por las necesidades básicas el movimiento
de mujeres que presionan por incorporar a las mujeres al desarrollo
es incipiente, y no se han generalizado análisis e investigaciones sobre
su situación debido a la falta de desagregación de los datos disponibles
en muchos países. A pesar de ello, la atención internacional a
la pobreza y a la satisfacción de las necesidades básicas crea un marco
favorable para hacer más visibles a las mujeres. Ellas son las principales
proveedoras dentro de la familia de los bienes y servicios que se quieren
garantizar a los sectores más vulnerables y, tal como va a quedar reflejado
en las investigaciones, son mayoría entre los pobres.
La OIT hace referencia
al papel de las mujeres en la satisfacción de las necesidades básicas
y considera que es necesaria su capacitación para que contribuyan más
efectivamente a cumplir los papeles tradicionales que les corresponden.
Considera, al mismo tiempo, que se necesita aliviar su carga de trabajo
para lograr una mayor independencia económica de las mismas. No se cuestiona
la división sexual del trabajo y se espera que aumentando la productividad
del trabajo en el hogar, se conseguirá facilitar el trabajo remunerado
que realizan las mujeres (Benería y Sen, 1982).
El movimiento
MED (Mujeres en el Desarrollo) que había presionado a las agencias para
buscar una mayor igualdad entre hombres y mujeres y para incorporar
a las mujeres a la corriente principal del desarrollo, traslada sus
esfuerzos a esta estrategia antipobreza que resulta más fácil de ser
aceptada por las agencias. Esta se centra en las mujeres pobres cuyo
trabajo productivo aumenta con la pobreza, mientras no disminuye su
trabajo reproductivo.
Los estudios dirigidos
a la pobreza femenina descubren que cuanto más pobre es la familia más
tiempo dedican las mujeres a trabajar en empleos mal remunerados y que
su contribución al hogar es mayor que la de los hombres pobres si se
le asigna valor a lo que producen (Buvinic, 1983). Muchos de los programas
se centran en familias encabezadas por mujeres que son quienes tienen
ingresos más bajos por falta de recursos productivos. Sus ingresos se
generan en el sector tradicional de la economía y cuentan con un menor
acceso a factores como tierra, capital y tecnología. Además son familias
que cuentan con menos miembros que las encabezadas por hombres que traigan
otro ingreso al hogar.
La estrategia
antipobreza se plasma en proyectos generadores de ingresos para las
mujeres. El objetivo es acceder a un ingreso a través de la enseñanza
de nuevas habilidades que permitan producir bienes y servicios para
el mercado. Los proyectos son pequeños, cuentan con pocos recursos técnicos
y financieros, se basan en el trabajo voluntario de las mujeres, lo
que excluye a muchas mujeres cabezas de familia que no se pueden permitir
esa inversión de tiempo, y pocas veces cuentan con apoyo para aliviar
la carga de trabajo doméstico. Una proporción importante del personal
encargado de gestionar estos proyectos son mujeres voluntarias sin formación
adecuada lo que dificulta el éxito de los proyectos y perpetúa el estatus
inferior de estas mujeres entre el personal de proyectos que, en general,
recibe remuneración por su trabajo (Buvinic, 1986).
Debido a estas
razones, buena parte de estos proyectos son un fracaso desde el punto
de vista económico ya que no se consigue vender lo producido y, cuando
no se pierde dinero, lo ganado no compensa la sobrecarga de trabajo
que suponen.
Esta estrategia
contribuye a hacer visibles las aportaciones productivas de las mujeres
y la mayor incidencia que la pobreza tiene sobre ellas, pero no alcanza
unos logros económicos suficientes. Supone además una sobrecarga de
trabajo para las mujeres porque no tiene en cuenta ni facilita el trabajo
doméstico y de cuidados que les está asignado. También se echa en falta
un análisis de género de la estrategia antipobreza que considera que
la subordinación de las mujeres es debida principalmente a su pobreza,
al hecho de ser las más pobres entre los pobres (Moser, 1991) y no a
las desigualdades de clase y género que enfrentan las mujeres pobres
en las sociedades periféricas.
A lo largo del
período, los proyectos de generación de ingresos conviven con proyectos
asistencialistas o de bienestar donde los organismos de desarrollo llevan
años trabajando. Este tipo de proyectos no son contradictorios con la
satisfacción de las necesidades básicas, sino que se dirigen a las mujeres
en su papel de madres y responsables de satisfacer las necesidades
familiares. En estos proyectos las agencias tienen más experiencia y,
en la medida en que no son políticamente nada conflictivos, van a seguir
teniendo buena acogida.
3. UN PASO ATRÁS:
LAS POLITICAS DE AJUSTE
En la mayoría
de los países periféricos, los años 80 se caracterizan por la aplicación
de políticas de ajuste y de estabilización macroeconómicas impulsadas
por organismos como el FMI y el Banco Mundial para enfrentar los desequilibrios
externos e internos de sus economías.
Se aparca la estrategia
de satisfacer las necesidades básicas y, de nuevo, el mercado vuelve
a ser el centro de las preocupaciones y de las soluciones de la economía
ortodoxa del desarrollo. A través de aumentos en la eficiencia, en la
productividad y en la producción de bienes para la exportación; a través
de una mayor apertura hacia los mercados mundiales; y a través de la
disminución de los gastos del estado se busca disminuir los déficits
internos y externos.
Las primeras críticas
a las consecuencias de las políticas de ajuste se recogen en la publicación
de UNICEF "Ajuste con rostro humano" (Cornia, et. al.1987)
que realiza un balance de los efectos negativos que estas políticas
tienen sobre los sectores vulnerables y que se reflejan en el retroceso
de algunos indicadores como las tasas de mortalidad y de morbilidad,
o en los niveles educativos, planteando los autores que el modelo de
ajuste que se pone en práctica comprometía las posibilidades de crecimiento
futuras.
Si la ortodoxia
del momento plantea que lo primero es conseguir unos precios correctos
para luego entrar en el reino de la prosperidad (algo muy parecido a
lo que se planteaba en los años 60 con el crecimiento económico: primero
hay que crecer y luego los beneficios se extenderán a todos), la crítica
de los autores es que ese "luego" puede ser un tiempo demasiado
largo y dejar a mucha gente en la cuneta. Se necesitan establecer en
el intermedio políticas que contribuyan a la supervivencia de los más
débiles ya que los costes del ajuste son demasiado grandes para ser
absorbidos por los hogares y ponen en peligro la propia supervivencia
de los más pobres. Además se plantean que el proteger a los sectores
vulnerables, es beneficioso también para el crecimiento ya que contribuye
a proteger su productividad tanto a corto como a largo plazo. La reducción
del gasto en recursos humanos y físicos que acompaña al ajuste económico
empeoran las perspectiva de crecimiento económico por lo que se hace
necesario medidas de ajuste alternativas, es decir, un ajuste con rostro
humano y un ajuste con crecimiento.
4. LAS MUJERES:
¿UN RECURSO INFRAUTILIZADO O SUPEREXPLOTADO?
Las mujeres no
son dejadas de lado en este nuevo enfoque. Se propugna su participación
eficaz para que no se desperdicie su potencial en el esfuerzo del desarrollo.
Comienzan a ser importantes como microempresarias en el sector informal
latinoamericano, donde se alaba su potencial emprendedor; como agricultoras
que pueden colaborar en la superación de la crisis alimentaria africana;
o como mano de obra de las empresas dedicadas a la exportación de manufacturas
ligeras en América Latina o en Asia. Este mayor reconocimiento y potenciación
de la faceta productiva de las mujeres se da, sin embargo, en un contexto
de crisis y de reducción de los gastos sociales de los gobiernos, lo
que supone menores ayudas en la carga de trabajo doméstico de las mujeres
para liberar tiempo para el trabajo productivo.
Tras las primeras
críticas a los efectos negativos del ajuste sobre los sectores más vulnerables,
se comienzan a documentar los efectos de estas políticas sobre las mujeres.
En un primer momento los análisis son sobre las consecuencias negativas
que están teniendo esas políticas en los distintos roles que cubren
las mujeres: el trabajo productivo, el trabajo que realizan como madres
y gestoras del hogar y el trabajo comunitario (Commonwealth Secretariat,
1989).
Las políticas
de ajuste han llevado a un aumento del trabajo remunerado de las mujeres,
tanto por las nuevas oportunidades de las actividades orientadas a las
exportaciones como por el aumento del trabajo informal. Este último
consiste, en muchas ocasiones, en trabajos mal remunerados e inestables
donde se han concentrado amas de casa que han salido a buscar ingresos
para intentar compensar el deterioro del nivel de vida de sus familias
producido por la crisis. Se han reducido, sin embargo, las oportunidades
de empleo en actividades más tradicionales debido a la liberalización
de las importaciones, y también en actividades de servicios del
sector público donde la reducción del gasto ha repercutido desfavorablemente
en el empleo femenino. Se constata un mayor trabajo en el ámbito doméstico
motivado tanto por la reducción de gastos sociales como por la subida
de los precios de los productos básicos. Finalmente, las estrategias
de supervivencia llevan a incrementar las tareas de las mujeres en el
ámbito comunitario a través de la creación de programas como los comedores
populares, cooperativas de consumidoras, guarderías vecinales y otros.
Ante la falta de provisión estatal de bienes y servicios, las mujeres,
con su trabajo gratuito extendido ahora al ámbito comunitario, intentarán
contrarrestar los efectos de la crisis.
Además de los
análisis descriptivos donde se investigan los consecuencias negativas
sobre las mujeres de las políticas de ajuste, comienzan a producirse
otros análisis que pretenden buscar qué está mal planteado en las políticas
macroeconómicas de ajuste desde una visión de género. Dentro de ellos
se pueden distinguir dos enfoques.
El primero considera
que estas políticas macroeconómicas, al no tener en cuenta las relaciones
de género, son ineficientes en la asignación de los recursos productivos
ya que las barreras sociales y culturales que producen las relaciones
de género no permiten funcionar correctamente a las fuerzas del mercado
(Palmer, 1991). Pretende convencer a las instituciones que diseñan las
políticas de ajuste de la necesidad de su reformulación teniendo en
cuenta las relaciones de género si se quiere tener éxito en el ajuste.
El acento no está en las consecuencias negativas que sobre las mujeres
han tenido estas políticas, aunque se reconoce este impacto, sino en
las consecuencias sobre el ajuste y, más ampliamente, sobre los objetivos
macroeconómicos de no considerar las relaciones de género y de no remover
los obstáculos y límites que tienen las mujeres para contribuir a esos
objetivos.
Las políticas
de ajuste estructural no han debilitado estas distorsiones sino que
las han aumentado, principalmente porque ante una disminución de las
ayudas públicas, los privilegios anteriores que tenían los hombres se
han convertido en más exclusivos y han empeorado el sesgo masculino
previo.
Eliminar estas
distorsiones para hacer los programas más efectivos requiere cambios
en el gasto público (en educación, formación y en el crédito), de manera
que a través de subsidios, cuotas de formación, etc. se contrapesen
las distorsiones existentes. También se necesitan cambios institucionales
para remover las barreras a la entrada de las mujeres en actividades
nuevas. Se plantean otras medidas para someter los elementos no
biológicos del trabajo reproductivo a las fuerzas del mercado. Hay que
reducir el impuesto reproductivo que tienen las mujeres a través de
la intervención estatal de manera que permita a las mujeres disminuir
el monto de trabajo no pagado transfiriéndolo al sector público. Esto
aumentaría la eficiencia en la reproducción de los recursos humanos
porque este trabajo se sometería a las fuerzas del mercado y a cálculos
de coste. La financiación podría hacerse a través de un impuesto a las
empresas. Normalmente los subsidios al sector doméstico se han relacionado
con las necesidades básicas y no con medidas que tienen beneficios económicos
para el conjunto de la sociedad al liberar recursos femeninos para el
trabajo en el sector remunerado.
El segundo enfoque
(Elson, 1993) plantea la dificultad de que la reproducción y el mantenimiento
de los recursos humanos pueda responder a cálculos de costes y beneficios,
al tener las personas un valor intrínseco y, consecuentemente, considera
que el mercado tiene límites para conseguir objetivos de desarrollo
humano. Comparte con la visión anterior el considerar que las barreras
de género para la movilidad de la mano de obra, debidas a la división
sexual del trabajo, dificultan el alcanzar los objetivos de las políticas
de ajuste estructural, pero considera que la reproducción
y mantenimiento de los recursos humanos es diferente de cualquier otro
tipo de producción y los aumentos de los precios relativos de los bienes
que se quieren exportar no pueden asegurar el ajuste sino a través de
cargas adicionales para las mujeres, ya que existen límites en las posibilidades
de reestructurar el sector doméstico de producción de bienes no comercializables.
Hay límites para reducir el cuidado de los niños y el trabajo doméstico
sin empeorar los recursos humanos, hay límites en los deseos de las
mujeres de disminuir esos cuidados, límites en el tiempo de que disponen,
límites en los patrones familiares de asignación y gasto, y en las posibilidades
de cambios dentro del hogar como respuesta a los cambios de la economía
fuera del hogar. El no tener en cuenta estos límites lleva a diseñar
los programas de ajuste de forma que implícitamente asumen que las mujeres
absorberán el choque del ajuste, pero lo cierto es que a pesar de aumentar
su trabajo, las mujeres no han podido evitar el deterioro de las condiciones
de sus familias ni de sus propias condiciones.
5. DESARROLLO
HUMANO
El desarrollo
humano es el último enfoque de desarrollo que se ha generado a finales
de la pasada década. Pretende superar el estrecho marco del crecimiento
económico como indicador del desarrollo de un país. Este enfoque debe
mucho a las aportaciones de Amartya K. Sen y a su visión sobre el desarrollo
de los funcionamientos y capacidades de los seres humanos. Se debe diferenciar,
sin embargo, la concepción general sobre el desarrollo humano de la
aplicación concreta que se realiza en los informes del Programa de Naciones
Unidas sobre el Desarrollo (PNUD) que está más centrada en la búsqueda
de unos indicadores que sirvan para evaluar la situación y la evolución
de los países según unos criterios más amplios que el ingreso per cápita.
La estrategia
del desarrollo humano tiene una concepción del mismo como aquel que
permite aumentar los funcionamientos y las capacidades de funcionar
de la gente para mejorar su calidad de vida. Sen desarrolla esta
nueva concepción, según la cual el funcionamiento es un logro de cada
persona: cómo se maneja cada cual para hacer o para ser, y cada funcionamiento
refleja una parte de la situación de esa persona. Supone ver a la persona
como ser activo que está libre de enfermedad o está bien alimentada,
que se respeta a sí misma o participa en su comunidad, etc. La capacidad
es algo derivado del concepto anterior que refleja una combinación de
funcionamientos que cada cual puede lograr. La capacidad, entonces,
sería un reflejo de la libertad de elegir entre diferentes formas de
vivir. Esta libertad de elección entre diferentes opciones es lo que
diferencia el concepto de capacidades del mero listado de logros que
alguien puede alcanzar con su funcionamiento, es decir, tan importante
como la situación a la que se llega es el hecho de cómo se ha llegado
a ella. (Sen 1990-a).
Esta visión va
más allá de la noción subjetiva de utilidad definida como satisfacción
o placer que está basada en las propias percepciones de las personas,
muchas veces distorsionadas por normas y valores de lo que debe ser
la satisfacción personal y de lo que se le puede pedir a la vida. La
falta de cuestionamiento del malestar producido por la miseria, la malnutrición,
los malos tratos, etc., no implica una situación objetiva de bienestar
y no puede ser analizada desde una visión neoclásica de la utilidad.
Esta crítica, desarrollada por Sen (1990-b), es especialmente relevante
en el caso de muchas mujeres que sumergen sus deseos y necesidades en
los deseos y necesidades de otros (maridos, hijos e hijas…), o que dando
por hecho que las cosas son así por naturaleza o por deseo divino ni
siquiera se plantean su propio bienestar.
También supone
un avance respecto a la estrategia de satisfacer necesidades básicas
que está muy concentrada en la consecución de bienes de primera necesidad
como comida, vivienda, servicios sanitarios, alcantarillado, etc. Ambas
estrategias comparten una cierta dificultad y ambigüedad a la hora de
plantear cuáles son las necesidades prioritarias en el caso de las necesidades
básicas o los funcionamientos más importantes para el ser humano en
el caso del enfoque sobre capacidades, pero el concepto de Sen se centra
más en los fines que en los medios ya que estos últimos no garantizan
la habilidad de la gente para convertirlos en los logros o fines deseados.
Por ejemplo, desde
el ángulo de la nutrición, el que entre suficiente alimento en un hogar
no garantiza que todos sus miembros estén bien alimentados. Puede no
estarlo ninguno si no se saben cocinar de la forma adecuada, si sufren
de alguna enfermedad digestiva o si, simplemente, no hay combustible
para cocinarlos. Puede no estar bien alimentada la madre o las hijas
si el reparto del alimento dentro del hogar es injusto y las discrimina.
Puede no estar bien alimentado cualquier miembro si su ingesta de alimento
no se corresponde con el desgaste físico que tiene, etc. Es más importante,
por tanto, tener en cuenta la capacidad de funcionar, es decir la habilidad
o funcionamiento que permite que alguien esté bien alimentado.
El PNUD va a realizar
un esfuerzo por aplicar este nuevo enfoque a la medición del nivel de
desarrollo de cada país. Se trata de concretar, con la información disponible
en la mayoría de los países, un conjunto de indicadores que sea a la
vez sencillo de manejar y suficiente para saber el grado de desarrollo
humano en que se encuentra un país en un momento determinado. El primer
informe sobre desarrollo humano se publica en 1990 por Naciones Unidas
que lo define como "un proceso en el cual se amplían las oportunidades
del ser humano" (PNUD 1990, p. 34). Considera que las tres oportunidades
más importantes son tener una vida prolongada y saludable, adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr
un nivel de vida decente. No son las únicas a tener en cuenta,
ya que la libertad política, económica y social o las posibilidades
de ser creativo y de respetarse a sí mismo están entre las oportunidades
muy valoradas por las personas. Hay dos aspectos del desarrollo humano
que deben equilibrarse: la formación de capacidades humanas y el uso
que la gente hace de las capacidades adquiridas. Aunque existe ya una
preocupación por las disparidades en el progreso de hombres y mujeres,
no será hasta 1995 cuando se concrete en un nuevo indicador sobre el
desarrollo humano de las mujeres y su potenciación.
Este enfoque tiene
unas preocupaciones comunes con el primer enfoque de satisfacción de
las necesidades básicas. Tanto el coordinador general del equipo, Mahbub
ul Haq, como parte del grupo colaborador participaron en la elaboración
de la publicación del Banco Mundial sobre las necesidades básicas.
Entre las preocupaciones
que comparten se puede señalar que ambos ponen a las personas primero:
el desarrollo no es tal si no consigue proporcionar a los seres humanos
la oportunidad de desarrollarse física, mental y socialmente (Streeten
y col., 1981) o aumentar el desarrollo de sus funcionamientos y capacidades
(Sen 1990-a). Esto supone una preocupación por los aspectos no materiales
del desarrollo. También es común el énfasis en la participación de los
y las implicadas para llevar adelante este reto, ya que movilizar a
la gente para resolver sus necesidades supone no sólo que pueda expresar
sus deseos y necesidades sino que pueda presionar a los poderes públicos
para lograr su apoyo. Se comparte, asimismo, la preocupación por la
existencia de unas mejores condiciones económicas internacionales que
ayuden a crear un contexto favorable, aunque ambos enfoques consideran
que lo prioritario son los esfuerzos que han de hacerse por parte de
cada país.
El primer Informe
sobre el Desarrollo Humano del PNUD concreta en un indicador conjunto
cuáles son las medidas que nos pueden permitir controlar el avance del
desarrollo humano más allá del ingreso de que disponen las personas.
El aumento de la esperanza de vida se justifica como un valor en sí
mismo, como medio para alcanzar otras metas personales y como reflejo
de la ausencia de privación en el terreno de la salud y de la nutrición.
El alfabetismo, segundo componente del indicador, es un reflejo del
acceso de la gente a la educación y a los conocimientos que le permiten
participar en mejores condiciones en la vida económica y social de sus
comunidades. El tercer componente, basado en el ingreso per capita,
refleja los recursos que se disponen para llevar una vida decente y
se ha mejorado teniendo en cuenta la capacidad de poder adquisitivo
de ese ingreso y los rendimientos decrecientes del ingreso al transformarse
en capacidad humana. La justificación de la utilización de un índice
con tres componentes se basa en la falta de información estadística
suficiente en todos los países para utilizar otras variables y en la
necesidad de no complicar la visión de lo más importante incluyendo
una excesiva amplitud de variables. A lo largo de los años, los tres
indicadores básicos se han ido haciendo más complejos con la incorporación
de variables relacionadas con esos indicadores.
6. LAS MUJERES
EN LOS INFORMES SOBRE DESARROLLO HUMANO
En 1995 el Informe
sobre Desarrollo Humano incorpora la potenciación de las mujeres como
una de sus metas. Considera que el desarrollo humano es un proceso injusto
y discriminatorio si la mayoría de las mujeres quedan excluidas de sus
beneficios y que avanzar hacia la igualdad en la condición de los sexos
es un proceso político. Asimismo, plantea que las mujeres deben ser
agentes y beneficiarias del cambio, de forma que puedan tener igualdad
de oportunidades para ejercer sus opciones. Del análisis que con esta
perspectiva hace el informe se desprende que la desigualdad que existe
entre los sexos no depende del nivel de ingresos de los países.
A pesar de los
avances que se han dado en algunos indicadores en el período 1970-1990,
como el aumento de la esperanza de vida, la disminución de las tasas
de fecundidad ligada a una ampliación de opciones de las mujeres, o
el aumento de la alfabetización y matriculación femeninas, sigue habiendo
muchas desigualdades tanto en la condición de las mujeres como, sobre
todo, en su posición. La mayoría de las personas que viven en la pobreza
absoluta son mujeres, su participación en la población activa es reducida
y las mujeres que trabajan reciben salarios que de media son de tres
cuartas partes el salario medio masculino, lo que hace que su
participación en los ingresos sea muy inferior a la masculina. Su papel
en la toma de decisiones políticas es muy bajo y las mujeres sólo ocupan
un 10% de los escaños parlamentarios y un 6% de los ministerios de cada
país de media.
El Informe plantea
dos índices para medir la situación de las mujeres. El índice de desarrollo
relacionado con la mujer (IDM) que se compone de las mismas variables
que el IDH centrándose en la desigualdad entre mujeres y hombres juntamente
con el grado de adelanto medio de ambos sexos, y el índice de potenciación
de la mujer (IPM) que se compone de tres variables que reflejan la participación
femenina en la adopción de decisiones políticas, su acceso a oportunidades
profesionales y su capacidad de obtener ingresos. Estos dos índices
se incorporan establemente en los informes sucesivos para poder seguir
su evolución y cambian su denominación para introducir el término género,
quedando en la actualidad como IDG e IPG respectivamente.
7. LAS POTENCIALIDADES
DEL DESARROLLO HUMANO DESDE UNA PERSPECTIVA DE GENERO
El marco abierto
por el enfoque del desarrollo humano es más favorable que los anteriores
para plantear una agenda feminista porque la preocupación por el desarrollo
de los seres humanos tiene mucho que ver con los trabajos reproductivos
que socialmente tienen asignados las mujeres. Si es cierto que en el
centro está el ser humano, también lo está su cuidado y mantenimiento,
por lo que el desarrollo debe valorar este trabajo y poner a disposición
de quienes lo realizan los recursos necesarios para hacerlo de manera
que no se castigue, como sucede actualmente, a las mujeres.
Existe un sesgo
contra el trabajo reproductivo que es necesario superar. Este se manifiesta
en la percepción generalizada de que es un trabajo menos importante
que el trabajo productivo, lo que produce una peor posición de las mujeres
a la hora de plantear y negociar sus propios intereses dentro del hogar.
También se manifiesta en la peor situación de las mujeres en el trabajo
productivo, que se intenta hacer compatible con las responsabilidades
familiares, con la mayor carga de trabajo que esto implica, tal como
muestra la información disponible sobre el reparto del trabajo entre
hombres y mujeres en todo el mundo.
El primer paso
para superar este sesgo requiere hacer visible el trabajo doméstico
y de cuidados, su reparto entre hombres y mujeres y la influencia de
otras variables económicas (crecimiento económico, políticas públicas,
incorporación femenina al mercado laboral…) en la carga de trabajo reproductivo
y en su reparto. Sería necesario incorporar un indicador que diera cuenta
de este trabajo y de su evolución dentro del Indicador de Desarrollo
de Género utilizado por el PNUD. No es suficiente conocer cómo participan
las mujeres en el trabajo productivo o qué parte de los ingresos les
corresponde, necesitamos saber qué sucede con el resto del trabajo necesario
para desarrollarnos como hombres y mujeres.
El concepto de
funcionamientos y capacidades de Amartya Sen permite analizar la situación
y posición de las mujeres desde el ángulo de sus niveles de bienestar
objetivo (nutrición, alfabetización, esperanza de vida, participación
política o comunitaria, participación en el ingreso) a través de unos
indicadores y, tal como se indicaba, es un concepto que supera al concepto
de utilidades o al de posesión o acceso a los bienes. Esta objetivación
del bienestar supone poder interpretar las percepciones femeninas sobre
sus aportaciones, necesidades y legitimidad en términos de las normas
y valores sociales existentes atravesados por las propias relaciones
de género de cada sociedad. Ello nos lleva a cuestionar el orden "natural"
o "divino" que priva a las mujeres de desarrollar sus capacidades
o de poder elegir sus funcionamientos.
Uno de los terrenos
donde se manifiesta crudamente la privación que sufren las mujeres en
relación al desarrollo humano, es la violencia ejercida contra ellas.
Una mujer que está amenazada en su seguridad física no está en condiciones
de ejercer sus opciones, ni tiene capacidad de funcionamiento. La violencia
contra las mujeres es la expresión más brutal y cruda de las relaciones
de poder que existen entre los hombres y mujeres, y refleja la consideración
y la posición que las mujeres tienen en una sociedad. Se requiere, por
tanto, algún indicador que refleje esta privación dentro del indicador
de potenciación de la equidad de género.
El nuevo enfoque
sobre desarrollo humano tiene en cuenta que las personas y los grupos
pueden tener distintos fines y deben tener la libertad de elegirlos
y la capacidad de conseguirlos. Este hecho implica un respeto y reconocimiento
a los diferentes valores, necesidades, intereses que las personas y
los grupos sociales tienen en cada momento y en cada sociedad. Supone
un marco más adecuado para superar la visión occidentalista que ha tenido
el pensamiento desarrollista sobre cuáles son las necesidades y los
intereses que tienen las gentes de otras culturas y sobre cuáles son
los valores que deben prevalecer. Esta concepción, presente en los informes
sobre desarrollo humano, también se refleja en la aplicación a las relaciones
de género. En el informe de 1995 se concreta que el desarrollo resultante
"si bien debe encaminarse a ampliar las opciones, tanto de las
mujeres como de los hombres, no debería predeterminar la manera en que
diferentes culturas y distintas sociedades han de ejercer esas opciones"
(PNUD, 1995 p. 2).
El aspecto de
agencia desarrollado en Sen (1995) supone reconocer que los seres humanos
no somos seres pasivos en el desarrollo, sino agentes del mismo. Significa
también que existen una serie de metas y valores que cada uno o una
buscan lograr tengan o no que ver con el bienestar propio y, en ocasiones,
aunque supongan pérdidas en ese bienestar. Supone, además, que no es
indiferente la participación que cada persona tiene en el logro de esos
objetivos, es decir, pueden haberse logrado esos objetivos sin la participación
o gracias al esfuerzo propio y el papel de agente es mayor en el segundo
caso. El concepto de empoderamiento o potenciación de las mujeres como
aumento de sus capacidades y de su agencia, aunque tiene su desarrollo
propio desde los movimientos feministas del Sur, está muy cerca de estas
mismas concepciones y preocupaciones.
Fue planteado
por los movimientos de mujeres del Sur a finales de los años 80 y se
ha extendido en el lenguaje del desarrollo incorporándose al discurso
de agencias y organizaciones gubernamentales e internacionales. Sin
embargo, el contenido que se da a este concepto es distinto. En el caso
de muchas agencias de desarrollo, el empoderamiento significa autosuficiencia
y espíritu emprendedor y se inserta en el marco general de fomento de
la capacidad individual para ser más autónomo, tener independencia empresarial,
empujarse a sí mismo hacia arriba y depender menos de la provisión estatal
de servicios o empleo. Estas mismas agencias suelen hablar de la necesidad
de empoderar a las mujeres lo que refleja una visión equivocada porque
está centrada en las mujeres que son las que, de nuevo, tienen que cambiar
y no se hace mención de los hombres ni de las estructuras que limitan
el proceso de empoderamiento. Además vuelve a repetirse la concepción
de arriba abajo, como si la potenciación pudiera transmitirse de esa
forma.
El proceso de
potenciación del que hablan los grupos de mujeres (Kabeer, 1994; Young,
1993) tiene que ver con el poder. La definición de este poder tiene
tres dimensiones: el aumento del poder propio, entendido como aumento
de conciencia, identidad y confianza en sí mismas de las mujeres; el
aumento del poder con, que refleja la necesidad de trabajar conjuntamente
con otras mujeres, la necesidad de la organización; y el aumento del
poder para, es decir, la importancia de la acción política, de las posibilidades
de transformación de las relaciones, estructuras e instituciones que
limitan a las mujeres y que perpetúan su subordinación.
Este proceso es
complejo. Requiere que las mujeres definan sus intereses y necesidades
frente a los intereses y necesidades de otros, por ejemplo de sus familias.
Esto puede resultar conflictivo y doloroso cuando hay que negociar y
se rompe la idea de consenso y de intereses y necesidades compartidos.
Por eso resulta fundamental el convencimiento de cada mujer sobre las
propias necesidades e intereses y el conocimiento de los costes que
puede tener el perseguir los propios logros. Por eso tiene que ser,
sobre todo, un proceso de abajo arriba que requiere la implicación de
las afectadas.
Las relaciones
sociales de clase, de etnia, de género, edad, etc., suponen la existencia
distintos intereses de hombres y mujeres, y de distintos grupos de hombres
y de mujeres y cada persona y grupo, al defender los suyos entra en
contradicción con otros grupos, por lo que el conflicto y la negociación
son parte de un proceso social necesario para fomentar el desarrollo
de las capacidades de los seres humanos. El proceso político de aumento
de la conciencia a través del cual se pueden percibir las propias necesidades
e intereses, la organización y movilización para establecer la importancia
de las prioridades de los distintos grupos y para perseguir su logro
es un proceso que se puede situar en este marco del desarrollo humano.
Esto implica que las mujeres no se dejen utilizar por estrategias de
desarrollo planificadas por otros, que sean agentes que participen desde
el comienzo en un diseño del desarrollo con su propia agenda y con sus
propias prioridades, donde se reflejen sus intereses y necesidades.
8. LIMITES DEL
ENFOQUE SOBRE DESARROLLO HUMANO DEL PNUD
A pesar de que
los informes sobre desarrollo humano reconocen la importancia de los
factores externos, hacen hincapié en los factores internos de cada país
como los principales responsables de avanzar en el desarrollo. Se da
escaso peso a los determinantes del orden económico internacional. Aunque
existe un margen de maniobra en cada país para mejorar las oportunidades
y las capacidades de su población y es necesario aplicarlo, no pueden
darse avances sustanciales mientras no se transformen las actuales relaciones
económicas internacionales. El proceso de globalización supone un estrechamiento
de las posibilidades y de los efectos de aplicar políticas económicas
que persigan el desarrollo humano de cada país y aumentan la vulnerabilidad
de las economías periféricas, como hemos podido comprobar varias veces
desde que comenzaron los problemas de las economías del sudeste asiático.
No es posible dejar la responsabilidad principal del desarrollo humano
en manos locales si vivimos en un mundo globalizado. Es necesario cambiar
las actuales instituciones internacionales y crear otras nuevas instituciones
globales que puedan controlar los efectos negativos y de marginación
que está teniendo este proceso y que puedan impulsar, desde una perspectiva
supranacional, el enfoque del desarrollo humano.
Teóricamente el
enfoque tiene claras las diferencias entre los fines y los medios del
desarrollo humano y coloca a las personas y al aumento de sus opciones
como centro del desarrollo. Al mismo tiempo, muestra las diferencias
existentes con el discurso del desarrollo de los recursos humanos que
está siendo introducido en las nuevas teorías del crecimiento1 y también
en los discursos y políticas de organismos como el Banco Mundial respecto
a las mujeres, donde se destaca el aspecto de los beneficios de invertir
en ellas para conseguir otros muchos objetivos económicos y sociales
(Banco Mundial, 1995). A pesar del distanciamiento del enfoque de desarrollo
humano respecto al de desarrollo de los recursos humanos, las
continuas referencias a que el primero no es un enfoque contrario al
crecimiento económico, a que las inversiones realizadas en el terreno
de la salud, nutrición y educación tanto de mujeres como de hombres,
lo mismo que la potenciación de las primeras contribuyen a mejorar los
niveles de productividad y a aumentar el crecimiento (PNUD varios años;
Griffin y Knight, 1990) pueden resultar confusas porque parecen pedir
permiso al pensamiento convencional sobre desarrollo y necesitar justificar
económicamente el desarrollo humano.
La necesidad de
crecimiento económico, especialmente en los países más pobres, para
conseguir unos niveles de producción de bienes necesarios suficientes
para que todas las personas puedan tener un nivel de vida digno no es
lo que hay que discutir. Pero si el crecimiento es un medio y el aumento
de las libertades, las capacidades y las opciones de todos los seres
humanos es el fin, entonces nos podemos encontrar con ciertas disyuntivas
entre tasas de crecimiento mayores o mayores inversiones en grupos que
no participan en el proceso productivo (enfermos y enfermas crónicos,
minusválidos, jubilados y jubiladas, ancianas, etc.); con la necesidad
de cuestionar el crecimiento de qué tipo de bienes queremos producir
en relación al fin último, tanto desde el punto de vista de lo que suponen
para el tipo de desarrollo que se busca, como desde la sostenibilidad
del desarrollo y los sacrificios de crecimiento que pueda suponer.
Da la impresión
de que a veces se está razonando para convencer a quienes tienen un
tipo de pensamiento económico más ortodoxo o convencional de las bondades
de invertir en las personas porque ello traerá mayor crecimiento, y
existe un cierto peligro de instrumentalizar el discurso del desarrollo
humano en vez de reforzar el concepto del derecho de cada persona, por
encima de otras consideraciones, a llevar una vida plena.
Otro importante
terreno donde podemos encontrarnos con la necesidad de hacer elecciones
entre tasas de crecimiento y aumento de las opciones tiene que ver con
la necesidad de transferir recursos escasos desde los hombres a las
mujeres y desde la esfera de la producción, más compartida entre ambos
sexos a la esfera de la reproducción, terreno no compartido, como único
medio de mejorar las opciones de las mujeres. Aun reconociendo la existencia
de fuertes resistencias a estas transferencias y dejando aparte el hecho
de que la mayor parte de las mismas se centran en fomentar las capacidades
y logros en educación, nutrición y salud, hay una fuerte tendencia a
argumentar las inversiones que se realizan sobre la base del aumento
de la eficiencia económica, entendida en el sentido más estrecho y convencional2.
Hay que invertir recursos porque esto redundará en un mayor crecimiento.
Pero ¿qué hay cuando esto, o si esto, no es así? Se hecha a faltar un
discurso más centrado en la justicia, en los derechos de las mujeres
a ampliar sus potencialidades, en las obligaciones sociales de hombres
y mujeres, del Estado, del mercado y de la comunidad en relación a cómo
nos organizamos para cubrir los trabajos de cuidarnos y mantenernos
entre los seres humanos. Probablemente esto requiera una transformación
más profunda de la organización económica, política y social que tenemos
ahora que la planteada por el actual enfoque del desarrollo humano.
Otro aspecto,
donde es difícil no caer en el peligro de confundir los medios y los
fines es en la participación y el trabajo de las organizaciones de base.
En los últimos años, fruto de las nuevas políticas de ajuste y de crecimiento
que planteaban una menor intervención del Estado, unos menores gastos
del mismo y una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos
para conseguir una mayor competencia económica, se ha producido una
retirada del Estado de algunos terrenos. Esto ha reforzado el papel
de las organizaciones no gubernamentales y los movimientos de base como
provisores de una serie de servicios a la comunidad. Sin discutir lo
positivo de la intervención de la comunidad y de sus organizaciones
en los problemas que les afectan, existe la posibilidad de que sean
utilizadas como forma más eficiente de provisión por el ahorro de recursos
que puede suponer su trabajo gratuito en el bienestar comunitario3,
más que por objetivos de participación política o potenciación de los
y las afectadas.
REFERENCIAS
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